Binnen zonder kloppen

ABRvS, 12 november 2014. Op dezelfde dag doet de Afdeling uitspraak in twee zaken met betrekking tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner, zoals artikel 2, eerste lid van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) dat, met een schriftelijke machtiging van de burgemeester, mogelijk maakt. Bepalend bij de toepassing van deze bevoegdheid is dat het doel, waartoe wordt binnengetreden, het binnentreden zonder toestemming van de bewoners redelijkerwijs vereist.

De burgemeester van Waalre had op respectievelijk 19 februari  en 19 juni 2013 een machtiging afgegeven aan twee gemeentelijke toezichthouders om een woonwagen zonder toestemming binnen te treden. Het doel dat de burgemeester beide keren aan het besluit ten grondslag had gelegd was het voorkomen van brandonveilige situaties. In de eerste uitspraak overweegt de Afdeling dat dit een doel is dat het binnentreden zonder toestemming van de bewoner van de betrokken woning redelijkerwijs vereist. Dat het huisbezoek deel uitmaakte van een grootschaligere controle (er speelde meer in Waalre in die periode) maakt dit niet anders, de machtiging ziet namelijk specifiek op het binnentreden van de individuele woonwagen. Een beroep op 3:3 Awb (het verbod op détournement de pouvoir: het nemen van een besluit voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend) slaagt niet. Uit de tweede uitspraak blijkt dat een beroep op artikel 8 EVRM (recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) eveneens niet mag baten. Op grond van de beperkingssystematiek bij dat artikel overweegt de Afdeling dat de bevoegdheid bij wet (Awbi) is voorzien en voldoet aan de eisen van dringende maatschappelijke noodzaak en evenredigheid.

ECLI:NL:RVS:2014:4085
ECLI:NL:RVS:2014:4097

Handhaving niet alleen onevenredig bij overtredingen van geringe aard en ernst

ABRvS, 29 oktober 2014. In 2010 werd op dit blog meerdere keren aandacht besteed aan uitspraken met betrekking tot het afzien van handhaving in verband met de onevenredigheid ervan in relatie tot de daarmee te dienen belangen. In een uitspraak van 17 november 2010 overwoog de Afdeling dat er geen sprake was van een overtreding van geringe aard en ernst en dat reeds daarom handhaving niet dermate onevenredig kon zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moest worden afgezien. In een uitspraak van 29 december 2010, die hier ook werd besproken, overwoog de Afdeling onder verwijzing naar een uitspraak van 8 oktober 2008 dat van handhaving mag worden afgezien bij incidentele overtredingen en overtredingen van geringe aard en ernst.

Op dit blog werd geconcludeerd dat de Afdeling daarmee afweek van de eerder geformuleerde lijn in een uitspraak van 20 februari 2008: ook bij overtredingen van niet geringe aard en ernst kan handhaving dermate onevenredig zijn met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. In een uitspraak van 29 oktober jl. pakt de Afdeling weer terug naar deze uitspraak. Waar een woning op een kortere afstand van de erfgrens is gebouwd dan toegestaan overweegt de Afdeling met de rechtbank dat dit geen overtreding van geringe aard en ernst is. Echter, buiten die gevallen kan ook in andere omstandigheden handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig zijn dat daarvan in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Handhavend optreden zou in dit geval inhouden dat de woning rigoureuze maatregelen zou moeten ondergaan (sloop of verplaatsing). Omdat niet vast staat dat de schade die de buurman door de bebouwing op kortere afstand lijdt groter is dan wanneer er overeenkomstig de vergunning werd gebouwd, overweegt de Afdeling dat dergelijke maatregelen onevenredig zouden zijn. ECLI:NL:RVS:2014:3885

Heeft een voorlopige voorziening terugwerkende kracht?

ABRvS 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3803)
Verzoek voorlopige voorziening tegen last onder dwangsom. Begunstigingstermijn kan na het verstrijken niet worden verlengd, maar de voorzieningenrechter kan door het met terugwerkende kracht treffen van een voorlopige voorziening bewerkstelligen dat tussen het moment van het verstrijken van de begunstigingstermijn en het moment van zijn uitspraak geen dwangsommen verbeuren. Afdeling komt hiermee gedeeltelijk terug op eerdere uitspraak.


LEES MEER

Mondelinge last onder dwangsom bestaat niet

ABRvS, 15 oktober 2014. Toezichthouders van de gemeente Groningen constateerden op 6 augustus 2012 dat een niet-gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf dakplaten met daarin vermoedelijk asbest aan het verwijderen was zonder dat daarvan melding was gedaan aan het college. De toezichthouders hebben ter plekke mondeling gelast om de werkzaamheden te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 20.000,-- ineens. Later op die dag werd geconstateerd dat er toch weer werkzaamheden waren uitgevoerd.


Een dag later, op 7 augustus 2012, heeft het college dit besluit op schrift gesteld en overhandigd aan de overtreder. Ook besloot het college die dag om over te gaan tot invordering van de volgens het college op 6 augustus 2012 verbeurde dwangsom.


In hoger beroep oordeelt de Afdeling dat op 6 augustus 2012 geen dwangsom verbeurd kan zijn omdat de mondelinge last geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb is omdat het niet op schrift staat. Op 6 augustus 2012 was derhalve nog geen last onder dwangsom opgelegd en een dwangsom kan niet worden verbeurd voordat de last is opgelegd.


Het college betoogt nog dat hier sprake was van een zeer spoedeisende situatie, zodat het op grond van artikel 5:31 lid 2 Awb bevoegd was om meteen bestuursdwang toe te passen. Nu artikel 5:32 lid 1 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan ook mag kiezen voor een last onder dwangsom, vond het college dat het bevoegd was om een mondelinge last onder dwangsom op te leggen. De Afdeling deelt die opvatting niet en oordeelt dat uit artikel 5:32 lid 1 Awb niet volgt dat alle bepalingen over bestuursdwang (waaronder artikel 5:32 lid 2 Awb) ook van toepassing zijn op bestuursdwang.


Het lijkt wellicht een voor de hand liggende uitspraak, maar in eerste aanleg had de rechter het beroep tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard en dus miskend dat op 6 augustus 2012 nog geen dwangsom verbeurd kon zijn.
ECLI:NL:RVS:2014:3698

Het stuiten van de verjaring door middel van een aanmaning

ABRvS, 8 oktober 2014. Het college van B en W van Leiden vorderde een verbeurde dwangsom van € 30.000,-- in. De overtreder stelde in de procedure tegen de invorderingsbeschikking dat de bevoegdheid tot invordering inmiddels was verjaard. Het college verweerde zich door te stellen dat het de verjaring tijdig had gestuit doordat het een aanmaning had verstuurd. De overtreder betoogde dat de aanmaning niet als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb kon worden beschouwd omdat een betalingstermijn van acht dagen in plaats van twee weken was gegeven.


Hoe zat het ook al weer?


De bevoegdheid tot invordering verjaart na verloop van een jaar vanaf het moment dat de dwangsom is verbeurd. De verjaring kan worden gestuit of verlengd. Artikel 4:106 Awb bepaalt dat de verjaring kan worden gestuit door middel van een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb. Het eerste lid van artikel 4:112 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de schuldenaar die in verzuim is met de betaling van de verbeurde dwangsom aanmaant tot betaling binnen twee weken. Pas als na verloop van die twee weken niet is betaald, ontstaat de bevoegdheid om een dwangbevel uit te vaardigen (artikel 4:117 lid 1 Awb).


Onder het oude recht gold dat, analoog aan artikel 3:317 lid 1 BW, elke aanmaning of schriftelijke mededeling waarin het bestuursorgaan zich ondubbelzinnig het recht op betaling voorbehield, de verjaring stuitte. De wetgever heeft daarmee bewust gebroken bij de invoering van de vierde tranche. Een aanmaning of een schriftelijke mededeling van de kant van het bestuursorgaan heeft geen stuitende werking. Alleen een aanmaning "als bedoeld in artikel 4:112" kan de verjaring kan stuiten, zo bepaalt artikel 4:106 Awb. Een aanmaning "als bedoeld in artikel 4:112" is de eerste aanmaning. Na de eerste aanmaning mag wel een volgende aanmaning worden gestuurd, maar deze volgende aanmaning heeft dus geen stuitende werking omdat het geen aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb is.


Het betoog van de overtreder roept de vraag of een aanmaning die niet precies voldoet aan de vereisten van artikel 4:112 Awb daarmee niet meer is te beschouwen als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb.


De rechtbank Zeeland-West-Brabant had in een eerdere uitspraak al eens uitgemaakt dat het feit dat in een aanmaning de vermelding als bedoeld in artikel 4:112 lid 3 Awb ontbrak, niet betekende dat de aanmaning geen stuitende werking heeft. Artikel 4:112 lid 3 Awb bepaalt dat de aanmaning moet vermelden dat bij niet tijdige betaling de betaling kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen.


Zoals gezegd bepaalt artikel 4:112 lid 1 Awb dat het bestuursorgaan aanmaant tot betaling binnen twee weken. De in dit geval verzonden aanmaning voldeed hier niet aan omdat een betalingstermijn van acht dagen was gegeven. De Afdeling oordeelt echter dat dat niet maakt dat de aanmaning niet meer als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb kan worden beschouwd.
ECLI:NL:RVS:2014:3603

Dwangsom per tijdseenheid of per overtreding?

ABRvS, 27 augustus 2014. Het college van GS van Noord-Holland had een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd aan een bedrijf vanwege de overtreding van voorschriften van de omgevingsvergunning (milieuvergunning). De dwangsom was daarbij bepaald op een bedrag per week per geconstateerde overtreding met een maximumbedrag.

Het college constateerde dat de last niet was uitgevoerd en ging over tot de invordering van de verbeurde dwangsommen. In de procedure tegen de invorderingsbeschikking rees vervolgens de vraag hoe de formulering van de dwangsom moest worden uitgelegd.

Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. De overtreder betoogt dat aan de lasten een dwangsom per tijdseenheid - een week - is verbonden en niet een dwangsom per overtreding van de last. Een dwangsom is volgens de overtreder daarom pas verbeurd wanneer een overtreding een week heeft voortgeduurd.

In de dwangsombesluiten is bepaald dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, een dwangsom verschuldigd is van een bepaald bedrag per week per geconstateerde overtreding. De Afdeling overweegt dat het college hiermee de te verbeuren dwangsommen niet heeft vastgesteld op een bedrag per week dat de overtreding voortduurt. De formulering duidt volgens de Afdeling op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit één keer per week een dwangsom wordt verbeurd.

In een eerdere zaak overwoog de Afdeling anders. Aan een last was in dat geval een dwangsom verbonden van € 5.000,-- per constatering, met een submaximum van € 5.000,-- per week, met een maximum van € 25.000,00 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). De Afdeling stelde deze dwangsom juist gelijk met een bedrag per tijdseenheid (week) waarin de last niet is uitgevoerd, omdat de hoogte van de dwangsom per constatering gelijk is aan het submaximum per week.

Het is onduidelijk waarom de Afdeling nu een andere mening lijkt toegedaan.

ECLI:NL:RVS:2014:3215

Verzoek opheffing last onder dwangsom afgewezen

ABRvS, 20 augustus 2014. Artikel 5:34 lid 2 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd op verzoek van de overtreder de last kan opheffen als de last een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. 

De Staatssecretaris van IenM had een last onder dwangsom opgelegd aan North Refinery vanwege een onjuiste overbrenging van afvalstoffen. North Refinery verzocht ruim een jaar na de oplegging van de last onder dwangsom om de last op te heffen. De Staatssecretaris wees dit verzoek af omdat voorafgaand aan en na de indiening van het verzoek de last meerdere malen was overtreden door North Refinery. North Refinery betoogde dat, voor zover dwangsommen waren verbeurd in het jaar voorafgaand aan het verzoek, de bevoegdheid tot invordering was verjaard, zodat ervan uitgegaan moest worden dat er gedurende een jaar lang geen dwangsommen waren verbeurd. 

De Afdeling oordeelt dat wat er zij van het betoog van North Refinery, de Staatssecretaris het verzoek reeds mocht afwijzen op grond van het feit dat na het verzoek de last is overtreden. 
ECLI:NL:RVS:2014:3137

Handhaving artikel 2.3a lid 1 Wabo; rechtszekerheidsbeginsel

ABRvS, 18 juni 2014. Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaren onder oplegging van een dwangsom gelast om een toegangspoort en twee zonder bouwvergunning opgerichte bouwwerken (een loods/overkapping en een kippenhok) op een perceel in Esch te verwijderen en het in strijd met het bestemmingsplan zijnde gebruik van het perceel te staken.

Van de toegangspoort is komen vast te staan dat deze er nog niet was toen het ontwerpbestemmingsplan ter visie werd gelegd. De huidige eigenaar van het perceel heeft de toegangspoort zelf geplaatst. Dat maakt dat het college handhavend kon optreden met een last onder dwangsom. Dat kon het college volgens de Afdeling niet waar het ging om de loods/overkapping en het kippenhok op hetzelfde perceel. Dit omdat niet is gebleken dat de eigenaar bij het aankopen van de grond concrete aanwijzingen had dat deze bouwwerken zonder de vereiste vergunning waren gebouwd.

De Afdeling overweegt hetzelfde als op 17 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL7766) en in de op dit blog besproken uitspraak van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7345). Zij overweegt dat de rechtszekerheid zich er tegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van de zonder vergunning vóór 1 april 2007 gebouwde bouwwerken. Dat is de datum van inwerkingtreding van artikel 40 lid 1 sub b van de oude Woningwet: het verbod om een bouwwerk dat zonder bouwvergunning is gebouwd in stand te laten. De Afdeling geeft aan dat het wel mogelijk is om op grond van artikel 2.3a, eerste lid Wabo op te treden met bestuursdwang. Dat kon immers ook al op grond van de Woningwet voor de genoemde wetswijziging.

ECLI:NL:RVS:2014:2215

 

Handhavingsbeleid en prioritering; een uiteenzetting door de Afdeling

ABRvS, 4 juni 2014. Het college van B en W van Zaanstad had besloten een verzoek tot handhaving af te wijzen omdat de overtreding in kwestie volgens het handhavingsprogramma een lage prioriteit had en tegen dergelijke overtredingen in beginsel niet werd opgetreden. De rechtbank vernietigt dit besluit en het college stelt hoger beroep in.


De Afdeling stelt voorop dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun handhavingstaak prioriteiten mogen stellen. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag wat het stellen van prioriteiten inhoudt en hoe moet worden omgegaan met de belangen van degene die om handhaving heeft verzocht. Omdat deze overwegingen voor zich spreken, volsta ik verder met het citeren van deze overwegingen:


"2.4.1. Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 juli 2010, nr. 200910268/1/H1, geldt de keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.
2.4.2. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat, anders dan het college veronderstelt, op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. De drie uitspraken van de Afdeling waarop het college ter verdediging van zijn standpunt heeft gewezen, zijn met het voorgaande verenigbaar en verhouden zich daartoe als volgt. De uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200707396/1 heeft betrekking op de noodzaak van een consistent en doordacht bestuursbeleid; het stellen van prioriteiten is daarmee niet in strijd. In de zaken die leidden tot de uitspraken van 11 maart 2009, nr. 200803658/1, en 11 juli 2012, nr. 201110077/1/A1 werd handhavend optreden door de betrokken bestuursorganen slechts overwogen in de gevallen waarin daarom door derden werd verzocht, maar ontbrak een consistent en doordacht prioriteringsbeleid. In die uitspraken overwoog de Afdeling dat het enkele feit dat in bepaalde gevallen anders dan in het onderhavige geval door een derde niet om handhavend optreden was verzocht, het verschil in handelwijze van het bestuursorgaan niet kon rechtvaardigen. Het enkele feit dat een verzoek is gedaan, brengt inderdaad niet mee dat de belangenafweging reeds daarom tot een andere uitkomst moet leiden. Indien een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd, inhoudende dat bij overtredingen waaraan een lage prioriteit is toegekend alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een derde wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden, betekent een besluit tot handhaving naar aanleiding van een klacht of verzoek echter niet dat het college alsdan in alle vergelijkbare gevallen uit eigen beweging tot handhaving moet overgaan."
ECLI:NL:RVS:2014:1982

Een begunstigingstermijn die pas ingaat na het onherroepelijk worden van het sanctiebesluit

ABRvS, 16 april 2014. Een begunstigingstermijn moet zodanig worden bepaald, dat de overtreder redelijkerwijs voldoende gelegenheid heeft om binnen de termijn de overtreding ongedaan te maken. Korter mag niet, maar langer ook niet want dan is er sprake van gedogen en dat is in strijd met de beginselplicht tot handhaving.

Deze wijsheid is door de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 achterhaald de begunstigingstermijn kan ook worden bepaald door het moment waarop (door een uitspraak van de bestuursrechter of het verstrijken van de beroepstermijn) de rechtmatigheid van de gegeven last komt vast te staan.

 

Indien de begunstigingstermijn wordt bepaald op basis van de mogelijke termijn van ongedaanmaking, is de kans groot dat de termijn eerder verstreken is dan dat de bestuursrechter mogelijk een uitspraak kan doen. Als de uitspraak ongunstig is voor het bestuursorgaan, is het bestuursorgaan aansprakelijk voor de schade die het gevolg is van het besluit. Onder het motto ‘voorkomen is beter dan genezen’ verzoeken veel overtreders om een opgelegde last bij wege van voorlopige voorziening te laten schorsen. Indien tot schorsing wordt overgegaan, kunnen overtreders met redelijke zekerheid de last naast zich neerleggen. Helemaal zeker kunnen zij niet zijn, want de bodemrechter kan, al dan niet in hoger beroep, de zaak anders beoordelen en in dat geval blijken bijv. dwangsommen verbeurd. Mijn kantoorgenoot Rikkert Hoekstra heeft voor dit aansprakelijkheidsrisico aandacht gevraagd in zijn artikel ‘Het risico van de voorlopige voorziening en van de uitspraak in eerste aanleg’, Gemeentestem 2013, nr. 7395-111.

Kortom, omdat vanwege de beginselplicht tot handhaving in principe een korte begunstigingstermijn wordt gegeven, ontstaat voor het bestuursorgaan een aansprakelijkheidsrisico en voor de overtreder het risico dat hij blijkens de uitspraak van de bodemrechter achteraf ten onrechte vanwege een door de voorzieningenrechter uitgesproken schorsing van de last dwangsommen blijkt te hebben verbeurd.

 

Dit systeem van risicoverdeling werkt bij de gratie van de bereidheid van de voorzieningen-rechter om bij wege van voorlopige voorziening spoedshalve een uitspraak te willen doen, waarbij hij tegenwoordig de optie heeft om, als hij zich voldoende voorgelicht acht, direct ten gronde uitspraak te doen, dus de zaak kort te sluiten.

De uitzondering bevestigt de regel. Deze uitzondering is te vinden in een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling d.d. 6 jul 2013 (ECLI:NK:RVS:2013:CA2841). Daarin werd overwogen dat verzoekster niet aannemelijk had gemaakt dat zij door het achterwege laten van een schorsing onevenredig en onherstelbaar nadeel  zou lijden. Daarbij werd in aanmerking genomen dat, indien de last ten onrechte bleek te zijn opgelegd, de schade op het bestuursorgaan verhaald kon worden. In principe is dat altijd juist, maar het is praktisch niet altijd even goed mogelijk om de schade eenvoudig te begroten. Teneinde ‘gedoe’ over de begroting van schade te vermijden, zien voorzieningenrechters  in de regel wel aanleiding om op basis van een afweging van belangen over te gaan tot een voorlopige, inhoudelijke beoordeling van de zaak.

 

In zijn artikel heeft Rikkert Hoekstra er op gewezen dat als gevolg van de invoering van de 4^e Tranche van de Awb dit systeem niet meer goed werkt: als de juridische procedure te lang duurt, blijken eventueel verbeurde dwangsommen met terugwerkende kracht niet alleen verbeurd, maar ook verjaard. Dan bestaat er eigenlijk geen belang meer bij een uitspraak ten gronde, zodat een beroep of hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. In zijn reactie op dit artikel schreef mr. dr. L.M. Koenraad (Gemeentestem 2013, nr. 7398-9). Dat Hoekstra met zijn artikel aan voorzieningenrechters een ongemakkelijke boodschap had gegeven. Dogmatisch gezien klopt de redenering van Hoekstra echter als een bus, aldus Koenraad. Zij aanvankelijke opstandigheid ‘dit kan toch niet waar zijn’, werd daarom vervangen door berusting. Volgens Koenraad kon het door Rikkert Hoekstra gesignaleerde probleem worden opgelost door wetgeving, maar hij zocht ook naar andere, binnen de bestaande wettelijke kaders passende oplossingen. In zijn naschrift (Gemeentestem 7398-10) schreef Hoekstra dat een methode om het gesignaleerde probleem te ondervangen, zou zijn om in het dwangsombesluit direct al op te nemen dat de begunstigingstermijn in gaat vanaf het moment dat de last formele rechtskracht heeft. Dan hoeft de last pas te worden nagekomen op het moment dat er zonodig een rechterlijke uitspraak ligt. Dan is het bestuursorgaan niet aansprakelijk en hoeft de overtreder geen voorlopige voorziening te vragen, want kan hij de uitspraak van de rechter afwachten. Hij schreef echter dat hem geen rechtspraak bekend was over de vraag hoe de rechter met een dergelijke lange gedoog-termijn omgaat, indien deze wordt vergund om aan aansprakelijkheid te ontkomen, omdat immers de consequentie daarvan is dat de overtreding mogelijk enige jaren wordt gedoogd.

 

De Afdeling heeft Hoekstra op zijn wenken bediend: het college van B&W van Haaren verlengt de begunstigingstermijn zodanig dat de uitspraak ten gronde kan worden afgewacht. Ter motivering heeft het college aangevoerd dat dit zijn bestaande bestuurs-praktijk is in alle gevallen waarin betrokkenen een rechtsmiddel instellen.

Dit houdt bij de Afdeling stand: op grond van deze bestaande bestuurspraktijk mocht de begunstigingstermijn worden verlengd tot 6 weken na de uitspraak op het hoger beroep.

 

Daarmee is het dus mogelijk geworden om een dergelijke bestuurspraktijk te ontwikkelen, waarbij bij de lengte van de begunstigingstermijn niet alleen wordt gelet op de termijn die de overtreder nodig heeft om deze ongedaan te maken, maar waarbij ook wordt gelet op het risico van aansprakelijkheid van het bestuursorgaan indien door de uitspraak van de rechter mogelijk de last ten onrechte blijkt te zijn opgelegd. Het is dus nu mogelijk om een bestuurspraktijk te ontwikkelen waarin in beginsel de uitspraak van de bestuursrechter kan worden afgewacht, tenzij uiteraard de aard en ernst van de (gevolgen van de) overtreding maken dat er aanleiding is voor een kortere begunstigingstermijn.

 

Daarom kan deze uitspraak worden gezien als een waterscheiding voor de praktijk van het handhavingsrecht.

ECLI:NL:RVS:2014:1313 

 

Permanente bewoning recreatiewoning en bestuursdwang

ABRvS, 19 maart 2014. Het permanent bewonen van recreatiewoningen levert in de meeste gevallen strijd met artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo dan wel strijd met de gebruiksvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan op. Doorgaans wordt ter handhaving van deze bepalingen een last onder dwangsom opgelegd. Dat was ook wat het college van B en W van Rijssen-Holten had gedaan.


De opgelegde last werd niet uitgevoerd, waarna de verbeurde dwangsommen werden ingevorderd. De overtreding bleef echter voortduren, waarna het college besloot om een last onder bestuursdwang op te leggen. De vraag is hoe door middel van bestuursdwang een einde wordt gemaakt aan dit soort van overtredingen.


Het college had in het besluit aangegeven dat als de last niet zou worden uitgevoerd, de betreffende recreatiewoning zou worden ontruimd en drie maanden zou worden verzegeld. Met deze maatregelen wordt het onmogelijk gemaakt om in de woning te verblijven. Echter, ook het wel toegestane recreatieve gebruik wordt op deze manier onmogelijk gemaakt.


De Afdeling oordeelt dat de aangekondigde bestuursdwang voldoende is geconcretiseerd en beschreven en wijdt geen woord aan het feit dat ook het wel toegestane gebruik onmogelijk wordt gemaakt. Kennelijk vindt de Afdeling dat geen probleem.
ECLI:NL:RVS:2014:978

Bestuursrechter oordeelt alleen over de verjaring van de bevoegdheid tot invordering

LET OP!
Bij uitspraak van 26 mei 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:3301) is de rechtbank teruggekomen van deze uitspraak. Lees hier over die uitspraak.


Rechtbank Gelderland, 25 februari 2014. Een opmerkelijke en zeer interessante uitspraak van de rechtbank Gelderland over de verjaring van de bevoegdheid tot invordering van verbeurde dwangsommen.

Het beroep in kwestie richt zich tegen het besluit om tot invordering van een verbeurde dwangsom over te gaan. De rechtbank stelt vast dat sinds het verbeuren van de dwangsom meer dan een jaar verstreken is. Ze oordeelt dat de verjaring niet is gestuit door het versturen van een invorderingsbeschikking. De verjaring is niet gestuit en de verjaringstermijn is ook niet verlengd. Toch oordeelt de rechtbank niet, zoals zij dat eerder wel deed, dat de bevoegdheid tot invordering is verjaard en dat de appellant daarom geen (proces)belang meer heeft bij zijn beroep.

De rechtbank overweegt dat zij alleen kan beoordelen of ten tijde van het nemen van het besluit tot invordering de bevoegdheid was verjaard. Dat was niet het geval. De rechtbank overweegt dat het daarna aan de burgerlijke rechter en niet aan de bestuursrechter is om een oordeel te geven over de vraag of de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsom is verjaard. Voor de volledigheid citeer ik de overwegingen van de rechtbank:
"Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld in haar uitspraak van 30 augustus 2013, zaaknummers 11/1702 en 12/826 (ECLI:NL:RBGEL:2013:2708; zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2013, zaak nr. 201304844/1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:2626), is de rechtbank thans van oordeel dat de vraag of de rechtsvordering tot betaling van verbeurde dwangsommen is verjaard, niet van belang is bij de beoordeling of bij de toetsing van een besluit omtrent invordering nog (proces)belang bestaat. Een andere opvatting zou betekenen dat de bestuursrechter (ambtshalve) treedt in de beoordeling of sprake is van verjaring van een rechtsvordering tot betaling van een geldsom alsmede of sprake is van stuiting daarvan, welke beoordeling aan de burgerlijke rechter is. Een andere opvatting zou ook betekenen dat een verjaringstermijn, waarop partijen zich bij de burgerlijke rechter moeten beroepen, door de bestuursrechter ambtshalve wordt toegepast, alsmede dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter zich over de beoordeling van dezelfde rechtsvragen buigen, hetgeen de rechtbank niet gewenst acht. De rechtbank wijst in dit verband nog op de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013, zaak nr. 201205948/1/A1, waarin de Afdeling (impliciet) ook procesbelang heeft aangenomen, ondanks dat de verjaring van de invordering niet was gestuit."

De rechtbank overweegt niet dat artikel 5:35 Awb uitsluitend betrekking heeft op de verjaring van de bevoegdheid tot invordering en niet op de verjaring van de rechtsvordering tot betaling. De rechtbank overweegt dat het artikel betrekking heeft op zowel de verjaring van de bevoegdheid tot invordering als de verjaring van de rechtsvordering tot betaling, maar dat de bestuursrechter alleen kan oordelen over de vraag of de bevoegdheid tot invordering is verjaard. Uit de uitspraak van de rechtbank lijkt wel te volgen dat als eenmaal een invorderingsbesluit is genomen, de bevoegdheid tot invordering is uitgeoefend en dat vervolgens alleen nog de rechtsvordering tot betaling kan verjaren.
ECLI:NL:RBGEL:2013:1145

Kostenverhaal bestuursdwang

ABRvS, 12 februari 2014. Het college van B en W van Emmen legde de last onder bestuursdwang op om de opslag van allerlei landbouwmateriaal te beëindigen en beëindigd te houden. De opslag was in strijd met het bestemmingsplan. De overtreder voerde deze last niet uit, waardoor het college voor rekening van de overtreder bestuursdwang toepaste. De overtreder procedeerde tegen de last onder bestuursdwang en de kostenbeschikking. Die procedure leidde tot deze uitspraak van de Afdeling, die een aantal interessante aspecten bevat. 

Terugverwijzen
De kostenbeschikking werd verstuurd toen tegen de (beslissing op het bezwaar tegen de) last onder bestuursdwang beroep aanhangig was bij de rechtbank. Op grond van artikel 5:31c lid 1 Awb heeft dit beroep dan tevens betrekking op de kostenbeschikking, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Op grond van het tweede lid kan de rechter de zaak echter verwijzen naar een ander orgaan als behandeling door dit orgaan gewenst is.

In dit geval had de rechtbank het beroep verwezen naar het bestuursorgaan. Daartegen verzette de overtreder zich. De Afdeling oordeelt echter - onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis - dat de rechtbank het beroep tegen de kostenbeschikking terecht mogen verwijzen naar het bestuursorgaan. Gelet op het grote aantal feitelijke en juridische geschilpunten was een goede rechtspleging gebaat bij terugverwijzing, aldus de Afdeling.

Beslissing op bezwaar
Het bestuursorgaan heeft daarna een beslissing op bezwaar genomen, waartegen de overtreder beroep heeft ingesteld. Op dat moment was het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank aanhangig. De Afdeling oordeelt dat het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank zich op grond van artikel 6:19 jo. 6:24 Awb ook richt tegen de beslissing op bezwaar. Kennelijk vond de Afdeling dat artikel 5:31c lid 1 Awb  hier niet van toepassing was. 

Proces-verbaal
Het bestuursorgaan had een extern bureau, DEKRA, ingeschakeld voor de daadwerkelijke toepassing van de bestuursdwang. DEKRA had een rapport opgesteld waarin alle zaken die werden meegevoerd waren vermeld. De overtreder betoogde dat deze lijst niet kon worden aangemerkt als proces-verbaal als bedoeld in artikel 5:29 lid 2 Awb omdat de medewerkers van DEKRA geen gemeenteambtenaren waren. De Afdeling passeert dit betoog en oordeelt dat artikel 5:29 lid 2 Awb niet dwingend voorschrijft dat het proces-verbaal door (gemeente)ambtenaren moet worden opgemaakt.

Uren van eigen medewerkers
Het bestuursorgaan had de uren die eigen medewerkers hadden besteed aan de bestuursdwang bij de overtreder in rekening gebracht. Dat mag, met dien verstande dat kosten van voorbereiding op grond van artikel 5:25 lid 3 Awb alleen in rekening mogen worden gebracht voor zover deze kosten zijn gemaakt na het verstrijken van de begunstigingstermijn. De overtreder betoogde dat uit de door het bestuursorgaan overgelegde urenoverzichten onvoldoende duidelijk was in hoeverre de uren waren gemaakt na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Ook vond de overtreder dat niet inzichtelijk was gemaakt op welke wijze de gerekende uurtarieven tot stand waren gekomen. De Afdeling stelde de overtreder op deze punten in het gelijk. Het is dus van belang om, als er uren van eigen medewerkers in rekening worden gebracht een goede urenadministratie bij te houden.
ECLI:NL:RVS:2014:395

Spoedeisend belang bij treffen voorlopige voorziening tegen invorderingsbeschikking

Vz. ABRvS 31 januari 2014. Het college van B en W van Opmeer had besloten om over te gaan tot de invordering van verbeurde dwangsommen. De last onder dwangsom had formele rechtskracht. In hoger beroep diende de overtreder, evenals in beroep, een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in. Op dat moment was al een dwangbevel betekend en had de deurwaarder executoriaal beslag gelegd. Het college betoogde dat de overtreder met het verzoek de executie probeerde tegen te gaan en dat hij daarvoor bij de gewone rechter een executiegeschil aanhangig moest maken.

De Voorzitter volgt het college niet en oordeelt dat de verzoeker belang blijft houden bij schorsing van de invorderingsbeschikking "omdat in zo’n geval de tenuitvoerlegging van de executoriale titel moet worden stopgezet". 

Volgens de parlementaire geschiedenis kunnen gebreken in de aan het dwangbevel ten grondslag liggende beschikking in beginsel niet ter discussie worden gesteld. De beoordeling daarvan is immers voorbehouden aan de bestuursrechter. Zo bezien, valt te begrijpen dat de Voorzitter oordeelt dat de verzoeker een belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening tegen de invorderingsbeschikking. De uitspraak dat de executie moet worden stopgezet bij schorsing van de invorderingsbeschikking is wel een stellige uitspraak. Uiteraard is schorsing van de invorderingsbeschikking een relevant gegeven in de executieprocedure, maar uiteindelijk is het aan de executierechter om te bepalen of daardoor de executie moet worden stopgezet.  

Een andere vraag is of het belang wel een spoedeisend belang kan zijn. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat louter een financieel belang geen spoedeisend belang oplevert, tenzij de verzoeker als gevolg van het bestreden besluit in een financiële noodsituatie komt te verkeren. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Voorzitter van 24 mei 2012.

Deze lijn volgde de Voorzitter aanvankelijk ook in procedures tegen invorderingsbeschikkingen. In zijn uitspraak van 14 april 2011 oordeelde de voorzitter dat hij niet toekwam aan een beoordeling van het verzoek omdat niet aannemelijk was dat de verzoeker door de invordering van de verbeurde dwangsommen in zijn voortbestaan werd bedreigd dan wel ernstig werd belemmerd in zijn bedrijfsvoering, zodat een spoedeisend belang ontbrak.

In zijn uitspraak van 1 augustus 2012 oordeelde de voorzitter dat de verzoeker niet aannemelijk had gemaakt dat de continuïteit van zijn bedrijfsvoering als gevolg van de invordering in het geding was, zodat een afweging van belangen niet noopte tot het treffen van een voorlopige voorziening. Hier lijkt de voorzitter dus wel aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek toe te komen, maar strandt het verzoek omdat de afweging van belangen in het nadeel van de verzoeker uitvalt.

In latere uitspraken blijkt dat de voorzitter steeds minder kritisch is ten aanzien van de spoedeisendheid van het belang. In zijn uitspraak van 12 april 2013 gaat de voorzitter helemaal niet in op de vraag of de verzoeker een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening en wijst hij het verzoek af op inhoudelijke gronden (volgens de voorzitter was er geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien). Ook in zijn uitspraak van 26 november 2013 gaat de voorzitter niet meer in op de vraag of sprake is van een spoedeisend belang. Hij overweegt dat er aanleiding is om de invorderingsbeschikking te schorsen als op voorhand aannemelijk is dat invordering kennelijk onredelijk is.

Deze lijn lijkt in de uitspraak Opmeer nu te worden voortgezet. 
ECLI:NL:RVS:2014:377

Hoger beroep Chemie Pack

ABRvS, 22 januari 2014. De Afdeling heeft uitspraak gedaan op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Breda in de zaak Chemie Pack. Tegen deze uitspraak was hoger beroep ingesteld door het dagelijks bestuur van het Waterschap, Chemie Pack Onroerend Goed B.V. en de curator van Chemie Pack Nederland B.V.

Hoger beroep Chemie Pack Nederland B.V.
De Afdeling komt in het hoger beroep van Chemie Pack Nederland B.V. alleen maar toe aan de grief van Chemie Pack dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Deze grief slaagt niet. De Afdeling oordeelt dat de brandbestrijding bij een bedrijf door de brandweer in het algemeen moet worden geacht de gevolgen van die brand te beperken en de gevolgen daarvan kunnen aan het bedrijf worden toegerekend. Dat de brandbestrijding ook in het belang van omliggende bedrijven was maakt dat niet anders. Aldus de Afdeling.

Hoger beroep Chemie Pack Onroerend Goed B.V.
Ook Chemie Pack Onroerend Goed B.V. betoogde dat zij ten onrechte als overtreder was aangemerkt. De Afdeling constateert echter dat Chemie Pack Nederland B.V. drijver van de inrichting is en Chemie Pack Onroerend Goed B.V. de eigenaresse van het perceel en de opstallen. Beide bedrijven behoren tot hetzelfde concern en er is één man die de volledige zeggenschap over beide bedrijven heeft. De Afdeling oordeelt dat daarmee sprake is van een zodanig nauwe verwevenheid tussen Chemie Pack Nederland B.V. en Chemie Pack Onroerend Goed B.V. dat ook laatstgenoemde als overtreder aangemerkt kan worden. 

Chemie Pack Onroerend Goed B.V. betoogde verder dat de kosten ten onrechte volledig op haar zijn verhaald omdat de schade te wijten zou zijn aan fouten van de brandweer. De Afdeling oordeelt dat dit niet blijkt uit het onderzoek dat naar het optreden van de brandweer is verricht. Hoewel de Afdeling dus inhoudelijk ingaat op dit argument, overweegt de Afdeling expliciet dat niet vaststaat dat fouten van de brandweer ertoe leiden dat de kosten van bestuursdwang niet of niet volledig op de overtreder kunnen worden verhaald.

Chemie Pack Onroerend Goed B.V. voerde verder nog aan dat niet alle maatregelen waren vermeld in het besluit tot toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last. De Afdeling oordeelt dat uit de wet volgt dat een beslissing ex artikel 5:31 lid 2 Awb zo spoedig mogelijk op schrift moet worden gesteld, maar dat daarmee niet is gegeven dat op dat moment alle maatregelen al moeten zijn getroffen.  

Hoger beroep dagelijks bestuur
De rechtbank had geoordeeld dat met het afgraven van de bodem van de sloot en de oevers een nieuwe fase was ingetreden en dat deze fase  niet zodanig spoedeisend was dat het dagelijks bestuur ook deze werkzaamheden op de voet van artikel 5:31 lid 2 Awb had kunnen verrichten. De Afdeling oordeelt dat wel sprake was van een voortdurende spoedeisendheid en vernietigt op dit punt de uitspraak van de rechtbank.

De rechtbank had geoordeeld dat de overtreding van artikel 6.2 lid 1 Waterwet alleen ongedaan kon worden gemaakt door het verontreinigd water uit de sloot te halen en dat daardoor het afvoeren, opslaan en verwerken van het verontreinigd water daar niet onder viel. De Afdeling oordeelt dat die uitleg te beperkt is en dat het afvoeren, opslaan en verwerken van het verontreinigd water onlosmakelijk is verbonden met het verwijderen van het water uit de sloot.

ECLI:NL:RVS:2014:102 (Chemie Pack Onroerend Goed B.V.)
ECLI:NL:RVS:2014:90 (Chemie Pack Nederland B.V.)

Bijzondere omstandigheid die aan gehele invordering in de weg staat

ABRvS, 15 januari 2014. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat verbeurde dwangsommen in beginsel moeten worden ingevorderd en dat alleen onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan kan worden gevergd dat het geheel of gedeeltelijk van invordering afziet. In deze uitspraak werd zo'n bijzondere omstandigheid aangenomen.


Het college van B en W van Deventer had de last onder dwangsom opgelegd om de in een woning aanwezige asbesthoudende materialen te saneren overeenkomstig een viertal voorschriften uit de Bouwverordening. Bij het niet naleven van de last zou een dwangsom van € 25.000,-- ineens verbeurd raken.


Eén van die voorschriften hield in dat de sanering moest worden uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf. Een ander voorschrift hield in dat het begin van de sanering minimaal een week van te voren schriftelijk moest worden gemeld aan het college.


De last werd uitgevoerd, behalve voor wat betreft de melding. De start van de saneringswerkzaamheden werd namelijk twee dagen in plaats van een week van te voren aangekondigd. Het college betoogde dat daardoor de last niet volledig was uitgevoerd en dus de dwangsom van € 25.000,-- was verbeurd. Het college ging over tot de volledige invordering van de verbeurde dwangsom. De overtreder verzette zich tegen deze invordering. De voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad oordeelde dat het gelet op deze omstandigheden onredelijk was om de dwangsom volledig in te vorderen en oordeelde dat het college de dwangsom tot niet meer dan een bedrag van € 10.000,-- mocht invorderen. Het college stelde hoger beroep in.


De Afdeling oordeelde dat de dwangsom weliswaar was verbeurd en dat verbeurde dwangsommen in beginsel moeten worden ingevorderd, maar dat het college in dit geval niet tot volledige invordering had kunnen overgaan. De Afdeling overwoog dat het doel van de last was dat de sanering niet door de overtreder zelf, maar door een gecertificeerd bedrijf zou worden uitgevoerd en dat dit doel (ook tijdig) was bereikt. Vervolgens overweegt de Afdeling dat de last in dit geval in vier onderdelen kan worden verdeeld omdat de vier voorschriften waarnaar in de last onder dwangsom wordt verwezen betrekking hebben op verschillende gedragingen. De last is alleen niet tijdig uitgevoerd voor wat betreft het melden van de aanvang van de sloopwerkzaamheden. Nu dit slechts één ondergeschikt onderdeel van de last is en het doel van de last wel is bereikt, oordeelt de Afdeling dat de voorzieningenrechter terecht tot het oordeel is gekomen dat de dwangsom niet volledig mocht worden ingevorderd.


Het college verwees nog naar een uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013, waarin de Afdeling had geoordeeld dat het feit dat deels aan de last was voldaan geen bijzondere omstandigheid opleverde op grond waarvan gedeeltelijk van invordering moest worden afgezien. De Afdeling overweegt dat in dat geval de last zag op de verwijdering van een dakopbouw en dat die last niet in onderdelen kon worden verdeeld.
ECLI:NL:RVS:2014:32